·铜川市中级人民法院网络司法拍卖公告(拍卖位于铜川市新区正阳路阳光小区BS-1幢10号商铺一套) ·铜川中院院长冯迎春深入宜君法院调研指导工作 ·铜川中院网站客户端(APP)矩阵率先在全省开通试运行 ·铜川中院网站客户端(APP)矩阵率先在全省开通试运行 ·铜川中院为裁判文书标识二维码延伸法治服务触角 ·铜川中院:举办全市人民陪审员业务能力网络视频大赛 ·【新区审判庭】为审判大楼建设增砖添瓦 ·【新区审判庭】巡回办案寓审于教 群众路线再开新花 · 铜川中院党组专题研究落实基本解决执行难问题 ·铜川中院召开全市法院民商事审判会议暨业务培训会 ·铜川中院举办加强法院文化建设提升法官素质修养培训班 ·铜川中院:院长冯迎春深入姚湾村调研,提出全面精准扶贫新思路 添加收藏 设为首页

 

城市房屋拆迁中的法律问题研究

——以铜川法院审理的拆迁案件为样本的分析

作者:何斌朝 郑况纳  发布时间:2014-10-29 14:58:30


摘要:随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断加快,城市改造、房地产开发力度越来越大,拆迁或征收 已经成为城市建设和发展的重要途径。然而,伴随着这种拆迁或征收行为的增加,城市房屋拆迁或征收中的各种矛盾也日益凸显并加剧。作为城市房屋拆迁或征收主体之一的被拆迁人或被征收人往往因其自身合法利益得不到保障而诉至法院,有的甚至走上艰难的上访维权之路。这些案件大多运用现有的法律条文,或裁判或调解或撤诉,最终都得以案结事了。但是对于其反映的具体问题,还值得我们进一步探讨问题产生的原因,进而提出解决问题的对策,以便从根本上减少该类案件的发生。笔者本文结合铜川法院近五年审理的城市房屋拆迁案件,来对案件中涉及的几个问题进行归纳梳理,分析产生问题的原因,并在此基础上提出完善城市房屋拆迁或征收的具体建议。 关键词:城市房屋拆迁 安置补偿协议 被拆迁人 一、铜川法院近五年审理的城市房屋拆迁合同纠纷案件概况 近五年来(2009年7月——2014年6月),铜川法院共收城市房屋拆迁合同纠纷案件23件,结案20件,诉讼标的总金额174.17万元。每个阶段收案数基本呈现平缓态势,但是诉讼标的总金额于后两个阶段大幅度提高。 其中,2009年7月到2010年6月,收案8件,诉讼标的总金额0.4万元;2010年7月到2011年6月,收案5件,诉讼标的总金额20.14万元;2011年7月到2012年6月,收案3件,诉讼标的总金额2.54万元;2012年7月到2013年6月,收案3件,诉讼标的总金额63.6万元;2013年7月到2014年6月,收案4件,诉讼标的总金额87.49万元(详见如下折线图)。 另外,大量的房屋拆迁纠纷虽然没有进入法院,但在政府部门堆积,据统计,政府部门50%的信访案件为房屋拆迁纠纷。 2009年7月——2014年6月城市房屋拆迁合同纠纷案件收案数、诉讼标的总金额图示 二、城市房屋拆迁合同纠纷案件中反映的主要问题 (一)“一房二卖”的问题 拆迁人与被拆迁人在签订《房屋拆迁补偿合同》后,拆迁人没有按照合同约定将安置的营业房交付被拆迁人,而是将房屋另行与第三人签订《商品房买卖协议》予以出售,第三人支付款项并办理房屋产权登记,拆迁人为此诉至法院。具体案例: 2007年3月30日,原告党某与被告某公司在协商一致的基础上,签订了拆迁安置补偿协议及附件,约定被告在2008年9月30日前将选定楼号、房号、面积的产权调换补偿安置营业房交付原告。2008年1月28日,被告某公司与第三人陶某、王某签订《商品房买卖协议》,陶某、王某按照约定交清了房款。原告为此诉至法院。2010年10月14日,陶某、王某取得该房屋产权登记证书。诉讼中,被告称原告要求安置的面积远远超过其拆迁营业房面积,原告要求按照安置面积进行补偿不合理。 (二)房屋用途变更的问题 拆迁人与被拆迁人签订《拆迁补偿协议》,协议约定了拆迁人安置被拆迁人住房的楼号、房号、户型、面积等。后由于市规划致使实际施工图变化的原因,被拆迁人的安置房屋由住宅变为商业用房。被拆迁人要求按合同约定给付安置住房时,被拆迁人称约定安置住宅改为商业用房,无法按原协议履行。具体案例:2007年3月14日,原告党某与被告某公司签订拆迁补偿协议,约定拆迁人安置被拆迁人党某住房的楼号、房号、建筑面积、结构等,另外约定如施工图有变更,被告通知原告,原告做出是否变更答复。后由于市规划等致使实际施工图纸发生变化,被告未向原告通知,遂按规划审批后的施工图进行工程建设,原告所选房屋由住宅变更为商业用房。原告要求被告按照协议交付住房时,被告以合同中约定的房屋用途已发生变化,致使被告不能继续履行合同义务为由,拒绝按照合同履行。原告为此诉至法院。 (三)被拆迁人合同目的无法实现的问题 拆迁人与作为国家行政机关的被拆迁人签订《拆迁补偿协议书》,约定拆迁人返还被拆迁人办公用房的具体位置。后拆迁人将该位置房屋安置给他人,该位置房屋的地下一层安置给被拆迁人,致使该国家行政机关以拆迁安置补偿房屋作为对外办公用途的目的无法实现。具体案例:2007年4月23日,原告某国家行政机关与被告某公司签订了《拆迁补偿协议书》,约定某公司拆迁位于王益区大同桥北侧,一马路东侧某国家行政机关办公楼,拆一补一,同面积返还,互不找差价,某公司返还该国家行政机关的房屋位于就地建起的整座建筑的西南方沿路一层,整体独门,详细返还面积的位置见协议附件二中的红色阴影部分。2007年5月16日,某公司与铜川市某工业公司签订《拆迁补偿协议书》,约定将上述位置的房屋回楼给铜川市某工业公司,并约定回楼时间为2010年元月,现已交付铜川市某工业公司。原告为此诉至法院。被告称楼下负一层为该国家行政机关的对外办公的回楼安置房屋,原告不予认同。 三、出现上述问题的原因 (一)拆迁人缺乏诚信基础 拆迁人主要由三类:经批准自行建房的国家机关、企事业单位、房地产商、城建部门。房地产开发商是目前城市房屋拆迁中最为普遍和活跃的拆迁人。 这些房地产开发商是以营利为目的,从事房地产开发和经营的公司法人,我国的工商行政管理部门对公司法人的登记实行程序审查登记制度, 不对公司登记的注册资金进行实体性审查, 即只要有相关单位出具的“资( 产) 信( 用) 证明”和审计、会计部门出具的“验资报告”, 就能在工商部门获准法人登记。而由于我国审计、会计制度的不完善, 验资报告、资信证明虚假、抽逃注册资金以及由此导致的公司法人企业注册资金不实的现象相当普遍, 房地产行业尤为突出。注册资金是法人民事行为能力和履约能力的标志, 它是企业信用的物质基础和保障, 没有注册资金或注册资金不实, 法人就没有或没有完全承担与其注册资金额相当的民事责任的能力, 客观上决定它具有欺诈的非信用本性, 所以, 出现“ 一房两卖”现象就不足为怪了。 (二)拆迁信息的不对称 根据《城市房屋拆迁管理条例》第八条的规定,房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。也就是说,在房屋拆迁工作中,从建设项目规划、建设用地使用权的批准、再到拆迁许可证的发放,被拆迁人对相关信息并不知情,直到拆迁公告向被拆迁人公示。而且在拆迁人与被拆迁人签订《拆迁补偿安置协议》后,大多数被拆迁人即按照协议约定的拆迁补偿形式与标准、安置房屋面积与地点、交付安置房屋时间等内容等待交付安置房屋。但由于“城市拆迁中的信息是不对称的, 拆迁人是信息优势方,而被拆迁人对拆迁人具体计划、步骤及其他被拆迁人的补偿数额等决定博弈策略选择的关键信息却知之甚少”, 导致被拆迁人按照协议约定的时间要求交付安置房屋时,却被拆迁人告知房屋用途已经变更,且已被安置给第三人并办理了房屋产权登记手续,无法按照协议要求安置给被拆迁人。 (三)拆迁补偿安置原则和目的不明确 2001年的《城市房屋拆迁管理条例》虽然明确规定拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置,补偿安置的具体内容由双方签订的拆迁补偿安置协议予以约定,但没规定补偿安置的原则。2011年颁布的《城市房屋征收与补偿条例》第二条明确规定征收的前提是为了公共利益,并对何为公共利益进行了列举式的规定,这同之前的《城市房屋拆迁管理条例》相比,具有极大的进步,但是这些刘列举式的公共利益的规定只是为城市房屋拆迁设置了最宽泛的外围条件,满足了这些条件的房屋拆迁不会破坏公共利益,但是不破坏公共利益并不等同于为了“公共利益”目的。 案例中作为国家行政机关的对外办公安置房,肩负着为群众办理证照、提供服务等各项职责,还要考虑到为前来办事的群众提供停车等各种方便,安置在负一层明显是没有考虑的群众的需要,是不合理和不适当的。 (四)利益的驱使 1、拆迁人方面 城市房屋拆迁有两种目的:一是为了公共利益,如市镇建设、环境美化等;二是商业性拆迁,如商品房建设,为招商引资的各类工业园、科技园的建设。 在《城市房屋拆迁管理条例》中,房屋拆迁作为一项独立的法律制度, 并没有规定城市拆迁的目的必须基于公共利益的需要。“该条例所说的拆迁是以开发商为主导的行为,甚至在该条例中并没有涉及公共利益的规定”, 这就为城市房屋拆迁的顺利进行留下了隐患。这种由拆迁人主导的拆迁模式,尽管在拆迁上较有效率,拆迁活动进展较为迅速,但难免会基于利益驱动,追求利润的最大化,而不顾及拆迁人的利益保障。 2、被拆迁人方面 被拆迁人作为拆迁中的弱势方,为了使自己拆迁利益的最大化,想尽方法提高自己的安置补偿标准,或者采用一些不合法手段作为与拆迁人谈判的砝码,迫使急于动工拆迁的拆迁人接受自己的安置补偿条件,并与其签订拆迁安置补偿协议 。这种不合理的甚至超过正安置常补偿标准的要求,使拆迁人无利可图或者利益大打折扣,增加了拆迁人不按照协议履行的风险。 (五)对拆迁人监督制约不到位 为了保证城市拆迁活动的有序进行,城市房屋拆迁主管行政机关有必要对拆迁活动进行一定程度的管理。按照2001年的《城市房屋拆迁管理条例》,拆迁人持国家规定的批准文件、拆迁计划和拆迁方案等文件, 向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请,有关部门对其进行审查从而决定是否予以批准。主管部门批准并颁发《房屋拆迁许可证》后,拆迁人才具备了房屋拆迁的前提。在随后的实际的拆迁运作过程中, 很多的拆迁工作各个环节存在由拆迁人担当主角的现象, 包括拆迁概算的编制, 房屋产权性质的界定, 房屋面积的测量, 拆迁补偿的敲定, 拆迁补偿金的发放, 以及实际的房屋拆除工作等, 政府相关职能部门没有起到应有的监督制约作用, 存在大量的安全隐患, 使国家拆迁财政资金受损 。 三、问题的解决对策 (一)明确城市房屋拆迁或征收补偿原则和目的 为了规范征收行为,2004年的宪法修正案和2007年出台的《物权法》以及修改后的《城市房地产管理法》均明确政府可以为了公共利益的需要征收公民房屋,但征收合法有效的一个前提是依法给予公正补偿。2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿。该条例第八条对公共利益做出了列举式的规定,这就为判断一项征收项目是符合公共利益,补偿应当公正、公平提供了法律上的依据。 “即使征收是为了公共利益,但公共利益也不成为强取豪夺的合法理由。政府作为征收补偿的主体,必须保障被征收人获得公正的补偿”⋯。 在具体的城市房屋拆迁或征收过程中,要依据上述法律规定中补偿原则和公共利益目的,来进行补偿安置,避免上述案例中某国家行政机关的对外办公安置房被安置在地下一层的现象发生。 (二)变拆迁人主导为政府主导 如前所示,目前的房屋拆迁的拆迁人大多是房地产开发商,这些房地产开发商在取得房屋拆迁资格以后,主导整个房屋拆迁进程。但由于其固有的盈利本质,造成拆迁安置不到位,致使房屋拆迁案件居高不下。这就有必要建立以房屋拆迁单位主导型转变为政府主导型的房屋拆迁。由政府主导可以保障程序的公平、公正、公开,确保拆迁行为符合公共利益。而如果由开发商主导,很难严格按照程序进行拆迁,也难以保障这种行为最终符合公益。政府主导型拆迁,有利于减少甚至避免拆迁中的纠纷和矛盾。同时政府主导型拆迁有利于保持政府权力义务的一致性。既然政府从房屋征收中取得了大量的财政收入,政府不能不承担责任,更何况既然政府的征收权是一种公共权力,其本质上是为了实现社会公共利益,增进人民的福祉,所以,政府主导拆迁行为,也能够关注被拆迁人的利益,通过征收最大限度地服务民生、改善民生、保障民生。 (三)对房屋拆迁单位实行信用监督和失信惩戒制度 房屋拆迁人大多是房地产开发商,提升这些房地产开发商作为拆迁单位的准入门槛并进行定期资信评估,采用信用监督和失信惩戒制度来加强对房地产开发商拆迁行为的约束;加强社会监督,提供鼓励检举揭发的有效渠道,对报纸、网络、新闻媒体和公民个人等的举报,一经查实,则采取严厉的惩戒措施。 (四)公开征收拆迁信息 城市房屋征收拆迁的政府管理部门及时公开征收拆迁的相关信息以及征收拆迁当事人之间有关补偿的具体信息,并对这些信息根据拆迁征收进程进行及时更新,避免拆迁人在协议签订后暗枪操作,损害被拆迁人利益,同时也避免各方相互猜疑,互不信任。公开征收政策、公开补偿安置办法、公开征收主管部门和征收人的相关信息,增加征收透明度,切实维护征收当事人的合法权益。 2011年颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》改变了以往拆迁先发公告,后做拆迁户的思想工作,最后签订拆迁协议这种模式,代之以市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。城市房屋征收决定前的公布、征询公众意见、举行听证会等都都充分体现了拆迁征收信息全面公开,尊重被拆迁征收人的知情权、表达权、参与权,这大大增加了被拆迁征收人对政府拆迁工作的信任,防止了拆迁人不诚信行为,减少了矛盾纠纷的产生。 (五)政府做好房屋拆迁征收与补偿的宣传、解释工作 随着国民经济的快速发展,大量人口流入城市,改变城市不合理的规划,最大限度的利用城市现有土地资源、改善城市环境成为城市发展的重要途径。所以,政府在城市房屋拆迁征收过程中,在做好政府地方利益和被征收人利益平衡的同时,要加大对拆迁征收补偿的宣传,解释工作,从思想上提高被拆迁征收人的拆迁自觉性,避免因误解误读拆迁征收补偿信息而产生纠纷,让被拆迁征收人理性看待拆迁征收,在合理的基础上要求拆迁安置补偿,促使拆迁征收工作的顺利开展。 小结: 城市化进程是我国走向繁荣富强的必由之路,城市建设和发展必然要求对国有土地房屋实施征收或拆迁。虽然国家、政府就减少拆迁征收中的矛盾纠纷出台了一系列的法律、条例,但城市房屋拆迁征收中的问题仍旧层出不穷,这些问题已不再是表面上的城市建设纠纷问题,它牵涉到法律、政府职能、公众权利等多个方面,关系到城市建设与发展,关系到保护群众利益、维护社会稳定、推进城市化进程、拉动区域经济发展的重大现实问题。就目前而言,法院的拆迁征收案件纠纷、政府的拆迁征收信访案件居高不下,如何将《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定彻底落到实处,如何做到合法征收或拆迁,如何在城市房屋征收或拆迁过程中更有效而全面地保护被征收人或拆迁人的权利,仍然是法学者和法律实务者应该不断研究的重大课题。 作者单位:铜川市中级人民法院 参考文献: 1.彭小兵 谭蓉 户邑:《城市拆迁纠纷的博弈分析及对策建议》 重庆大学学报(社会科学版) 2005 年第11卷第5期 2.史正保 郑天锋:《对我国城市房屋拆迁中存在问题的法律思考》 兰州商学院学报 2006年10 月 总22卷 第5期 3.崔建远 李永峰 张金海:《房屋拆迁法律问题研究》北京大学出版社 2009年12月 4.王利明:《物权法》的实施与征收征用制、度的完善法学杂志 2008年第4期 5.崔卓兰:《生活与法》 人民法院出版社 2006年 6.温毅斌:《如何遏制“一房两卖”》人民法院报 2003 年09 月03 日 7.杨宝成:《法治视阈下城市房屋征收问题研究》 学习论坛 第28卷第4期 8.牟效波:《北京市城市改造所依据之规章的宪法学分析——以公共利益目的为视角》 北京行政学院学 2013年第4期 第1页  共1页

文章出处:铜川中院研究室    

 

 

关闭窗口